Про нові Правилах діловодства «з перших вуст»

Прийнято нові Правила діловодства в федеральних органах виконавчої влади. Про це знаковій події ми попросили розповісти одного з розробників Правил - заступника директора ВНДІ документознавства та архівної справи, кандидата історичних наук, доцента Валентину Федорівну Янков.

- Коли були затверджені нові правила, коли вони починають діяти? Яка доля Типових правил, що діяли раніше для федеральних органів влади?

Правила діловодства в федеральних органах виконавчої влади (далі - Правила) затверджені постановою Уряду Російської Федерації від 15.06.2009 р № 477. Правила вступили в силу з дати їх затвердження.

Повертаючись до Типової інструкції з діловодства в федеральних органах виконавчої влади, хочу сказати, що цей документ з прийняттям Правил втратив свою силу. Про це йдеться в тексті самої постанови. Нагадаю: Типова інструкція (в редакції 2005 року) розроблялася в зв'язку з прийняттям Типового регламенту взаємодії федеральних органів виконавчої влади 2 , В пункті 11.1 якого говорилося:

«Діловодство в федеральних органах виконавчої влади організовується відповідно до типової інструкції з діловодства в державному органі виконавчої влади ..., яка затверджується Міністерством культури і масових комунікацій Російської Федерації. Федеральні органи виконавчої влади видають свої інструкції з діловодства, узгоджені з Федеральним архівним агентством ».

Постанова Уряду Російської Федерації, якою затверджено нові Правила, внесло і зміни в даний пункт типового регламенту, тепер він діє в такій редакції:

«11.1. Діловодство в федеральних органах виконавчої влади здійснюється відповідно до Правил діловодства в федеральних органах виконавчої влади, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 15 червня 2009 р № 477. На основі зазначених Правил федеральні органи виконавчої влади за погодженням з центральним органом виконавчої влади в галузі архівної справи видають інструкції з діловодства ».

Отже, основним нормативним документом, на основі якого федеральні органи виконавчої влади розробляють інструкції з діловодства, тепер є Правила, а не Типова інструкція з діловодства в федеральних органах виконавчої влади.

- Для кого обов'язкові нові Правила? Які наслідки їх недотримання?

З назви Правил слід, що вони адресовані федеральним органам виконавчої влади. До федеральним органам виконавчої влади у нас, відповідно до Указу Президента Російської Федерації від 12.05.2008 № 724, відносяться:

• федеральні міністерства, федеральні служби й федеральні агентства, керівництво діяльністю яких здійснює Президент Російської Федерації, а також федеральні служби і федеральні агентства, підвідомчі цим федеральним міністерствам;
• Федеральні міністерства, керівництво діяльністю яких здійснює Уряд Російської Федерації, а також федеральні служби і федеральні агентства, підвідомчі цим федеральним міністерствам;
• Федеральні служби та федеральні агентства, керівництво діяльністю яких здійснює Уряд Російської Федерації.

Але цим не обмежується коло споживачів даних Правил. Справа в тому, що сама розробка Правил була зроблена у зв'язку з прийняттям Федерального закону «Про інформацію, інформаційні технології і про захист інформації» 3 , В ст. 11 (п. 2) якого говорилося наступне.

Саме в ньому вперше з'явилося положення про те, що Уряд Російської Федерації визначає порядок документування діяльності федеральних органів виконавчої влади і далі згадувалися «Правила діловодства і документообігу», які в інших державних органах і органах місцевого самоврядування повинні відповідати тим правилам, які встановлені для федеральних органів виконавчої влади (див. пункт 2 статті 11).

Тому відповідаючи безпосередньо на ваше запитання, підкреслюю, що відповідно до Федерального закону «Про інформацію, інформаційні технології і про захист інформації» користувачами Правил є органи державної влади (як федеральні, але і органи влади суб'єктів Російської Федерації) і органи місцевого самоврядування.

Якщо говорити про те, які можуть бути наслідки в разі недотримання Правил, то потрібно звернути увагу на пункт 3 цього нормативного документа: «федеральний орган виконавчої влади на основі цих Правил з урахуванням умов і специфіки своєї діяльності розробляє інструкцію з діловодства, що затверджується керівником федерального органу виконавчої влади за погодженням з центральним органом виконавчої влади в галузі архівної справи », тобто з федеральним архівним агентством (Росархивом). Отже, якщо інструкція з діловодства федерального органу виконавчої влади не буде відповідати Правилам, Росархів її не погодить.

- Як інші організації можуть використовувати Правила в своїй роботі? Наприклад, при взаємодії в федеральними органами влади, і не тільки.

Свого часу Типова інструкція з діловодства в федеральних органах виконавчої влади, хоча і була призначена тільки федеральним органам, використовувалася дуже широко, причому не тільки органами влади, а й державними та недержавними організаціями, по крайней мере, в тій частині, що не несла в собі специфіки, властивої державним структурам. Думаю, що і Правила теж будуть використовуватися широко, хоча, звичайно, не так, як Типова інструкція з діловодства.

Потрібно розуміти, що статус Правил досить високий, документ затверджений Урядом Російської Федерації. У такого роду документах зазвичай встановлюються загальні принципи, правила, норми. Зокрема і деталі в таких документах не прописуються. Комусь може здатися, що багато положень Правил схоже твердженням «Волга впадає в Каспійське море», але справа в тому, що ці «прості істини» ніколи, ні в жодному нормативному документі, тим більше такого рівня, не були закріплені. Часто вони складають так звані «діловодних звичаї». Нас часто запитують з приводу того чи іншого діловодного правила: «А де це написано?», І досить часто буває, що послатися фактично нема на що. Думаю, що тепер, принаймні якась частина таких положень, отримала нормативне закріплення. Крім того, потрібно звернути особливу увагу на 6-й розділ Правил «Особливості роботи з електронними документами в державному органі виконавчої влади» та додаток до документа, яким визначено перелік обов'язкових відомостей про документ, необхідних для включення документа в систему електронного документообігу, обліку та пошуку документів. Визначення складу цих обов'язкових відомостей про документи важливо для реалізації міжвідомчого електронного документообігу. - Що нового з'явилося в цьому документі?

На мій погляд, найбільш важливим і цінним є розділ, який встановлює деякі базові принципи роботи з електронними документами. Його необхідність назріла - в даний час як на федеральному рівні, так і на рівні суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень ведеться велика робота по створенню електронного уряду та реалізації міжвідомчого електронного документообігу.

Нагадаю, що в цій сфері діяльності на федеральному рівні є тільки Федеральний закон «Про електронний цифровий підпис», прийнятий у 2002 році, законодавство в сфері електронного документообігу, особливо в частині організації роботи з електронними документами, фактично відсутня. У зв'язку з цим федеральні органи виконавчої влади змушені розробляти власні правила роботи з електронними документами, але вони реалізуються тільки в рамках відомчого електронного документообігу. Для реалізації міжвідомчого документообігу потрібні загальні, єдині правила. В цьому плані в Правилах сформульовані єдині вимоги до роботи з електронними документами, необхідні з точки зору діловодства. До найбільш важливих положень відносяться наступні:

• електронні документи створюються, обробляються і зберігаються в системі електронного документообігу федерального органу виконавчої влади (п. 37 Правил);
• для підписання електронних документів федерального органу виконавчої влади використовуються електронні цифрові підписи. Використовувані засоби електронного цифрового підпису повинні бути сертифіковані в установленому порядку. При розгляді та узгодженні електронних документів в системі електронного документообігу федерального органу виконавчої влади можуть використовуватися способи підтвердження дій з електронними документами, при яких електронний цифровий підпис не використовується (п. 38, 39);
• з метою обліку та пошуку документів в системі електронного документообігу федерального органу виконавчої влади використовуються обов'язкові відомості про документи, наведені в додатку до Правил. Крім обов'язкових відомостей, визначених Правилами, в системі електронного документообігу федерального органу виконавчої влади можуть використовуватися додаткові відомості про документи (п. 25);
• при передачі надійшли електронних документів на розгляд керівника федерального органу виконавчої влади, напрямку електронних документів в структурні підрозділи і відповідальним виконавцям федерального органу виконавчої влади, відправлення електронних документів і зберіганні електронних документів разом з електронними документами передаються (зберігаються) їх реєстраційні дані (п. 42) ;
• прийом і відправка електронних документів здійснюються службою діловодства федерального органу виконавчої влади (п. 40);
• виконані електронні документи систематизуються в справи відповідно до номенклатури справ федерального органу виконавчої влади. При складанні номенклатури справ вказується, що справа ведеться в електронному вигляді. Електронні документи після їх виконання підлягають зберіганню в установленому порядку в державному органі виконавчої влади протягом строків, передбачених для аналогічних документів на паперовому носії (п. 44-46).

Не менш важливим є розділ V «Документальний фонд федерального органу виконавчої влади». У ньому є положення про те, що федеральний орган виконавчої влади розробляє і затверджує за погодженням з Росархивом перелік документів, що утворюються в процесі його діяльності, а також в процесі діяльності підвідомчих йому організацій, із зазначенням термінів зберігання. В даний час лише кілька федеральних органів виконавчої влади розробили відомчі (галузеві) переліки документів зі строками зберігання. Відсутність відомчого переліку створює великі труднощі при складанні номенклатури справ і визначенні термінів зберігання документів, оскільки наявні типові переліки документів зі строками зберігання не містять документації, що відбиває специфіку діяльності федерального органу виконавчої влади і підвідомчих йому органів і організацій. - Коли почалася робота над новими правилами?

Розробка Правил була передбачена Планом підготовки проектів актів, необхідних для реалізації Федерального закону «Про інформацію, інформаційні технології і про захист інформації» від 27.07.2007 р № 149-ФЗ, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.07.2007 р № 1002- р. Відповідальним виконавцем було визначено Міністерство культури і масових комунікацій Російської Федерації (нині - Міністерство культури), співвиконавцями - Мінекономрозвитку Росії, ФСБ Росії і інші відомства. Мінкультури Росії доручило розробку проекту документа Федеральному архівному агентству (Росархіву), який залучив до цієї роботи ВНДІ документознавства та архівної справи.

Робота над Правилами фактично почалася в 2008 році. У першому півріччі був підготовлений проект Правил, після чого почалося обговорення документа з співвиконавцями і його узгодження. Процес був довгим, оскільки необхідно було врахувати думки різних відомств. У процесі узгодження документ тричі допрацьовувався. Потрібно сказати, що якихось принципових заперечень у процесі узгодження практично не було висловлено. Погоджений проект Правил в Уряд Російської Федерації був представлений Міністерством культури вже в 2009 р Хоча в процесі обговорення проекту Правил в Уряді Російської Федерації в текст були внесені досить серйозні зміни, сам процес обговорення йшов в дуже конструктивному дусі і не зайняв багато часу. - Чому так довго? Які проблеми в процесі розробки довелося долати?

Перш за все потрібно було зрозуміти призначення цього документа.

У тексті Правил сказано, що вони встановлюють «єдиний порядок діловодства в федеральних органах виконавчої влади». З урахуванням того, що будь-який нормативний документ встановлює норми тривалої дії, розраховані на широке коло організацій або осіб, потрібно було виокремити те, що може скласти цей «єдиний порядок діловодства», то, що може діяти тривалий час, і те, що може бути може бути застосовано усіма федеральними органами виконавчої влади.

Звичайно, потрібно відзначити і особливий стиль викладу нормативного документа. Хоча в інституту був досвід підготовки проекту закону про документаційне забезпечення управління та інших нормативних документів, тієї ж Типової інструкції з діловодства в федеральних органах виконавчої влади, проте було не просто описати порядок діловодства, що не пішовши в технологію роботи з документами, що є предметом інструкції.

- Які проблеми були при затвердженні Правил і як вони вирішувалися? Які фрагменти довелося видалити? Чи планується їх перенести в методичні вказівки щодо застосування нових правил?

Як я вже говорила, в процесі доопрацювання проекту документа в Уряді Російської Федерації він зазнав деяких змін і перш за все був значно скорочений.

У «нашої» версії цього документа був більш повний розділ «Документування діяльності федерального органу виконавчої влади», зокрема, до цього розділу було два додатки: зразки бланків федерального органу виконавчої влади і правила оформлення реквізитів документів, які на останньому етапі обговорення були зняті. Крім того, були змінені назви деяких реквізитів, на мій погляд, необгрунтовано, наприклад, реквізит «Заголовок до тексту» в Правилах називається «Найменування документа». Є й інші положення, з якими я не згодна.

Найбільше я жалкую про те, що нам не вдалося відстояти розділ «Служба діловодства федерального органу виконавчої влади».

З Нашої точки зору, ВІН БУВ дуже важлівій для Підвищення статусу ціх підрозділів в федеральних органах віконавчої власти. За наявний у нас данімі, служби діловодства в більшості федеральних ОРГАНІВ віконавчої власти - НЕ самостійні підрозділі. Альо це ще півбіді, головне, что смороду входять до складу різніх департаментів (Управлінь) - від контрольно-аналітичного або департаменту державної служби та кадрів до юридичного та адміністративно-господарського. Ми намагались навести в цьом плане хоч Якийсь порядок, прінаймні, у нас Було сформульовано положення про ті, что служба діловодства федерального органу віконавчої власти є самостійнім структурним Підрозділом, Який підпорядковується безпосередно керівнику федерального органу віконавчої власти або заступнику керівника, Який курірує питання информации и документації . Було ще одне, на наш погляд, важливе положення про те, що структура і штатна чисельність служби діловодства затверджуються керівником федерального органу виконавчої влади на основі нормативних документів з питань праці. Цей розділ, на жаль, був знятий. Але наша втрата була компенсована тим, що в текст самої постанови було включено пункт 3, яким були внесені зміни в п. 2.38 і 2.39 Типового регламенту внутрішньої організації федеральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.07.2005 р № 452. У старій редакції цього документа п. 2.29 було сформульовано таким чином:

«2.39. Відповідальність за організацію і ведення діловодства в структурних підрозділах федеральних органів виконавчої влади покладається на керівників цих підрозділів.

Безпосередня робота з документаційного забезпечення в структурних підрозділах здійснюється особами, відповідальними за діловодство ».

У новій редакції він виглядає наступним чином:

«2.39. Організація і ведення діловодства в державному органі виконавчої влади здійснюються структурним підрозділом федерального органу виконавчої влади, на який покладено функції з ведення діловодства, а також особами, відповідальними за ведення діловодства в інших структурних підрозділах федерального органу виконавчої влади ».

Звичайно, частина матеріалу, що не увійшло до затверджені Правила, можна і потрібно буде включити до Методичних рекомендацій з розробки інструкцій з діловодства в федеральних органах виконавчої влади, передбачені постановою Кабінету Міністрів України від 15.06.2009 р № 477, але багато положень до методичних рекомендацій ви не можете ввімкнути просто з тієї причини, що вони носять нормативний характер і можуть бути тільки в нормативному правовому акті, а рекомендації, як ви розумієте, документ іншого статусу - рекомендат Єльня. - Коли можна очікувати ці методичні вказівки?

Терміни розробки даного документа визначені постановою Кабінету Міністрів України від 15.06.2009 р № 477, де в п. 4 сказано наступне: «Федеральному архівному агентству до 1 січня 2010 р затвердити методичні рекомендації з розробки інструкцій з діловодства в федеральних органах виконавчої влади» . Підготовка рекомендацій також доручено нашому інституту - ВНДІ документознавства та архівної справи, який був розробником і типової інструкції з діловодства в федеральних органах виконавчої влади. Робота ця вже ведеться.

- Дякуємо Вам за те, що відкрили завісу внутрішньої кухні розробки і затвердження нормативної бази з діловодства. Сподіваємося, що розмова про нові Правила діловодства в федеральних органах виконавчої влади стане першою ластівкою, і в подальшому, коли завершиться робота над Методичними рекомендаціями щодо застосування Правил, Ви зможете дати нові орієнтири нашим читачам.

1. Типова інструкція з діловодства в федеральних органах виконавчої влади затверджена наказом Міністерства культури і масових комунікацій РФ від 08.11.2005 р № 536.

2. Типовий регламент взаємодії федеральних органів виконавчої влади затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 19.01.2005 р № 30.

3. Федеральний закон «Про інформацію, інформаційні технології і про захист інформації» від 27.07.2006 №149-ФЗ.